Miejsce i rola aktów prawotwórczych stanowionych przez organy samorządu terytorialnego i inne organy lokalne w całokształcie form działania stosowanych przez te podmioty (decyzje prawa powszechnego, decyzje wewnętrzne, działania nadzorczo-kontrolne, koordynacyjne, społeczno-organizatorskie) są — ogólnie biorąc — uwarunkowane funkcją prawa w życiu współczesnego społeczeństwa i państwa. Wielu autorów podkreśla doniosłe znaczenie prawa jako środka poczynań władzy (państwowej, samorządowej), oceniając to w różnych aspektach [H. Rot (red.), Prawo i prawoznawstwo wobec zmian społecznych, Wrocław 1990.].
Z charakteru i celów demokratycznego państwa prawnego wynika, że nie można jednak przeceniać roli regulacji prawnej, zwłaszcza wykonywanej w drodze arbitralnie stanowionych aktów prawotwórczych. Demokratyczne państwo nie przestało być, co prawda, państwem ze wszystkimi właściwymi mu atrybutami, lecz właśnie dlatego, że jest demokratyczne, coraz bardziej w swoich wszechstronnych zadaniach i działaniach akcentować powinno formy przekonywania, pobudzania inicjatywy obywatelskiej, wciągania obywateli do świadomych przekształceń ekonomicznych, kulturalnych i innych; powinno zmierzać do przekazywania niektórych zadań i ról — dotyczących problemów środowiskowych, terytorialnych, zawodowych itd. — wspólnotom społecznym, samorządowym.
Przy ocenie formy aktów prawotwórczych, jaką stosują organy terenowe, należy zwrócić uwagę na fakt, że poważna część spraw tworzących zakres ich kompetencji uregulowana jest w przepisach stanowionych przez organy centralne. Dlatego też nie można stosować analogii i dowodzić, że równie ważne jak w działaniach Sejmu czy innych organów centralnych, są funkcje prawotwórcze samorządu terytorialnego i innych organów lokalnych. Zarówno parlament, jak i rady samorządowe są przedstawicielskimi organami władzy publicznej, lecz ich funkcje i metody działania różnią się. Sejm stosuje jako główną formę aktywność — ustawy. Rady gminne i miejskie powinny akcentować przede wszystkim formy pracy społeczno-organizatorskiej, inspiratorskiej, a ich organy wykonawcze i inne organy miejscowe — formy decyzji administracyjnych, porozumień administracyjnych i bieżącego zarządzania. Wśród wszystkich form działań forma pracy inspiratorsko-organizatorskiej nabiera szczególnej wagi z tego względu, że — gdy chodzi o rady miejscowe — są one nie tylko przedstawicielskimi organami uchwałodawczymi w gminach i miastach, ale zarazem podstawowymi organami wspólnot samorządowych powiązanymi wielorakimi więziami z innymi ogniwami samorządnej aktywności obywateli, takimi jak rady osiedlowe (dzielnicowe) i rady sołeckie (art. 5, art. 35-37, art. 38 ustawy o samorządzie terytorialnym), stowarzyszenia regionalne itp. Rozumie się, że inne organy lokalne nie są zwolnione z obowiązku rozwijania działalności społeczno-organizatorskiej, współdziałania z organami samorządu mieszkańców, załogami zakładów pracy, organizacjami społecznymi.
Mimo, że ogromna sfera stosunków społecznych regulowana jest przepisami stanowionymi przez organy centralne, istnieje wiele przyczyn uzasadniających wyposażenie także organów lokalnych w kompetencje prawotwórcze. Na stopniu centralnym bowiem nie można przewidzieć wszystkich możliwych sytuacji wymagających regulacji prawnej. Przyjęcie zasady szczegółowej regulacji prawnej już w ustawie czy rozporządzeniu (Rady Ministrów, ministra) groziłoby poza tym zatarciem osobliwości lokalnych, a więc skutkami niepożądanymi dla prawidłowego sterowania życiem publicznym, a zwłaszcza dla interesów miejscowej ludności. Inną przyczyną jest konieczność tworzenia przez organy miejscowe przepisów w wypadkach losowych (pożary, powodzie), kiedy to oczekiwanie na wydanie odpowiednich aktów prawnych przez władze centralne mogłoby spowodować niepowetowane szkody. Ważną przyczyną jest również wzgląd na podkreślenie wagi organów samorządu terytorialnego i innych organów lokalnych, sprzyjanie zasadzie samorządności i samodzielności wspólnot i struktur miejscowych.
Najpoważniejszą jednakże przyczyną — w naszych warunkach społecznych i prawnoustrojowych, w świetle głównych idei ustawy o samorządzie terytorialnym oraz kierunków przebudowy gospodarczej — jest potrzeba stworzenia organom miejscowym odpowiednio szerokiej sfery, w której mogłyby one spełniać swe główne zadania organów władzy i administracji terenowej, a gdy chodzi o rady gminne (miejskie, dzielnicowe) — również funkcje podstawowych organów samorządu terytorialnego. Zadań tych, bez możliwości zagrożenia przymusem określonych zachowań — określonych potrzebami lokalnymi (np. podatki, opłaty i inne świadczenia miejscowe, porządek na obszarze kąpielisk, parków itp.) — rady samorządowe i inne organy terenowe nie mogłyby wykonać. Są to, według potocznych wyobrażeń, tzw. względy koniecznej operatywności. Ich znaczenie jest tym większe, im szerszy jest zakres zadań i powinności samorządu terytorialnego i lokalnych organów administracji.
Na podstawie dotychczasowych wywodów nasuwa się wniosek, że wszystkie formy działań stosowane przez organy terenowe stanowią komplementarną całość; żadna z nich nie może być traktowana i wartościowana w oderwaniu od innych. Wszystkie natomiast powinny być tak stosowane, ażeby rady samorządowe i inne organy miejscowe spełniały swój główny cel: dbanie o coraz efektywniejsze zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnot lokalnych (art. 7 ust. l ustawy o samorządzie terytorialnym), o wszechstronny rozwój danego terytorium, umacnianie więzi z ludnością (art. 23), współdziałanie w realizacji polityki państwa (art. 12 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej) itp. W takim rozumieniu znaczenie aktów prawotwórczych jest wśród całokształtu form działań organów lokalnych niewątpliwie duże.
