Strategie rozwojowe systemu transportowego na lata 2000 – 2015

Główne przesłanki strategii, dylematy wyboru priorytetów

Celami szczegółowymi polityki transportowej państwa na lata 200 – 2015 są:

  • takie oddziaływanie na popyt na usługi transportowe, aby zmniejszać transportochłonność gospodarki i zracjonalizować ruchliwość komunikacyjną ludności, wpływać na poprawę struktury przestrzennej kraju oraz zmniejszać negatywne oddziaływania transportu na otoczenie, w tym zmniejszyć zanieczyszczenie środowiska przez transport,
  • takie oddziaływanie na podział zadań przewozowych między poszczególne rodzaje transportu, aby uzyskać bardziej zrównoważony system transportowy z uwzględnieniem kosztów zewnętrznych poprzez realizację zasady, że “użytkownik i zanieczyszczający płaci”, z dostawą “od drzwi – do drzwi” itp.,
  • sprawna realizacja przedsięwzięć rozwojowych w transporcie, szczególnie w ramach realizacji zadań związanych z integracją Polski z Unią Europejską,
  • poprawa funkcjonowania i podniesienie poziomu nowoczesności w ogólnodostępnej infrastrukturze transportowej wraz z wprowadzeniem opłat dla użytkowników za jej korzystanie (zgodnie z przepisami i wymogami zawartymi we wspólnotowych aktach prawnych oraz zaleceniami Białej Księgi Komisji Europejskiej),
  • zwiększenie sprawności i dostępności do sieci infrastruktury transportowej na poszczególnych obszarach kraju, związanej z realizowanymi strategiami rozwoju regionalnego,
  • poprawa bezpieczeństwa transportu drogowego, w tym zmniejszenie liczby ofiar oraz strat w infrastrukturze drogowej i pojazdach, w szczególności osiągnięcie w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego poziomu Unii Europejskiej.

Realizacja powyższych założeń dotyczących polityki transportowej państwa wymaga stworzenia następujących warunków:

  • uzyskania wysokiego, stabilnego udziału wydatków na transport w sektorze finansów publicznych, opartych na prorozwojowym scenariuszu wzrostu PKB,
  • wzmocnienia struktur zarządzania w transporcie, w celu zwiększenia efektywności ich działania,
  • dokonania przekształceń własnościowych i zrealizowania przedsięwzięć restrukturyzacyjnych w transporcie w kierunku jego urynkowienia i zorientowania transportu na konkurencję,
  • zwiększenia roli samorządów terytorialnych w funkcjonowaniu obsługi transportowej obszaru, szczególnie w skali regionalnej i lokalnej,
  • zaangażowania partnerstwa publiczno – prywatnego (PPP) w realizację przedsięwzięć inwestycyjnych i eksploatacyjnych w transporcie dla poszerzenia dostępu do kapitału oraz dla poszerzenia rynkowych metod zarządzania,
  • stworzenia warunków do wykorzystania bezzwrotnej pomocy zagranicznej, szczególnie związanej z przystąpieniem Polski do UE i jej późniejszym członkostwem (fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności),
  • możliwości pozyskiwania kredytów z MIF dla zwiększenia możliwości inwestowania w rozwój infrastruktury transportu ze środków publicznych,
  • pełne wprowadzenie „acquis communautaire” UE w zakresie transportu.

Główne kierunki polityki transportowej państwa dotyczą:

  • restrukturyzacji kolei w celu jej dostosowania do potrzeb rynku,
  • radykalnej poprawy stanu dróg,
  • zbudowania sieci autostrad na głównych kierunkach ruchu i wspomagającej ją sieci dróg ekspresowych,
  • rozwoju portów (morskich i lotniczych) i poprawa standardu ich połączeń z sieciami transportowymi,
  • prywatyzacji przedsiębiorstw, w tym – przedsiębiorstw przewozowych,
  • rozwoju transportu zbiorowego w miastach i regionach, w tym tworzenie warunków dla wzrostu ruchu rowerowego,
  • stworzenia zintegrowanego systemu transportowego wraz z zapewnieniem warunków uczciwej konkurencji międzygałęziowej,
  • zapewnienia interoperacyjności krajowego systemu transportowego z systemem transportowym Unii Europejskiej,
  • rozwoju systemów muli – modalnych.

Pola decyzyjne, modele procesu wdrażania celów polityki

Z punktu widzenia pola podejmowania decyzji wdrażania polityki transportowej niezbędne jest podzielenie działań na trzy poziomy: (i) strategiczny, (ii) operacyjny, (iii) realizacji.

Na poziomie strategicznym przewiduje się trzy rodzaje działań:

  • wybór priorytetów w skali państwa, co następuje w procesie właściwych decyzji Parlamentu, Rady Ministrów i ministra właściwego ds. transportu oraz gospodarki morskiej, ale także innych resortów, szczególnie ministrów właściwych ds.: administracji publicznej, architektury i budownictwa (szczególnie w ramach Koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowana kraju), budżetu, finansów publicznych, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, gospodarki wodnej, integracji europejskiej, obrony narodowej, rozwoju regionalnego, skarbu państwa, środowiska, kultury i ochrony dziedzictwa zabytkowych,
  • realizacji zadań organów centralnych państwa i innych jednostek, które to zadania wiążą się z ich zakresem odpowiedzialności w zakresie wdrażania polityki państwa, w szczególności: ministerstw branżowych, GDDP, ABiEA, PKP S.A., PP ”Polskie Porty Lotnicze”,
  • na poziomie jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli wybór priorytetów i mechanizmów ich osiągania na szczeblu regionalnym i lokalnym w poszczególnych województwach, powiatach i gminach (obok współdziałania ze szczeblem centralnym w wypracowywaniu decyzji dotyczących opisanych wyżej działań).

Uwarunkowania rozwoju przewozów ładunków

Prognozę przewozów ładunków wyznaczono w oparciu o transportochłonność produktu krajowego brutto (PKB), wyrażoną wielkością pracy przewozowej w tkm na jednostkę jego wartości, w złotych w cenach stałych. Transportochłonność PKB w gospodarce polskiej maleje. Przyczynami zmniejszenia się transportochłonności są zmiany strukturalne w gospodarce, polegające na zastępowaniu produkcji wysokotonażowej przez produkcję niskotonażową. W przeszłości do 1980 r. transportochłonność w Polsce narastała, a następnie spadała około 5 % rocznie. W przyszłości należy oczekiwać, że tendencja spadku transportochłonności będzie się utrzymywać. Tempo spadku transportochłonności jest głównym zjawiskiem, od którego zależy wielkość prognozowanych przewozów ładunków. Prognoza przewozów ładunków zostanie sporządzona dla dwu wariantów prognozy wzrostu PKB. Są to warianty: aktywny, większego wzrostu i wariant pasywny, mniejszego wzrostu. Prognozowane dynamiki roczne zmian PKB do 2020 r. mogą się wahać od 4,5% do 6,5% rocznie. Roczne dynamiki oznaczają uzyskanie w 2020 r. w porównaniu z 1998 r., 4-krotnego, przy wariancie aktywnym i 3-krotnego przy wariancie pasywnym, wzrostu PKB.

Przyjęto dwa warianty zmian dynamiki transportochłonności w zależności od PKB: pierwszy wg obecnej tendencji wynoszącej rocznie około 4%, oraz – drugi – wyższej dynamice spadku transportochłonności, wynoszącej około 5,5% (prawdopodobieństwo tego scenariusza jest związana ze wzrostem innowacyjności w gospodarce).. Transportochłonność w 2020 r. może spaść do poziomu 40-45% poziomu transportochłonności w 1998 r. Wykorzystując prognozowane wielkości zmian PKB oraz zmiany transportochłonności, obliczono wariantową prognozę łącznej wielkości pracy przewozowej w tkm do 2020 roku. W okresie najbliższych lat, do 2005 r., należy liczyć się ze stabilizacją pracy przewozowej, a następnie z jej wzrostem. Możliwy więc będzie stopniowy wzrost pracy przewozowej do poziomu 365-420 mld tkm w 2020 roku. Oznaczałoby to, że w porównaniu z 1998 r. w 2020 r. praca przewozowa mogłaby wzrosnąć o 15-32%. Zwiększenie pracy przewozowej będzie wywołane w części czynnikami wewnętrznego wzrostu gospodarki, a w części wywołane czynnikami zewnętrznymi (tranzytu). Uwzględniając zmiany średniej odległości przewozu, określono prognozę przewozów do 2020 roku. Przyjęto, że średnia odległość przewozu zwiększy się z 221 km w latach 1996-2000, do 224 km w latach 2015-2020. Przewozy mogą wynieść w 2020 r. od 1630 do 1875 mln ton, przy 1360 mln ton w 1998 roku.

Określono prognozę zmiany struktury pracy przewozowej z udziałem czterech rodzajów transportu: kolejowego, samochodowego, morskiego oraz transportu wodnego śródlądowego i rurociągowego (razem). Cechą charakterystyczną tych zmian było powolne tempo zmian do 1989 r. i gwałtowne przyspieszenie zmian tej struktury po 1990 r. Duża obecna dynamika zmiany struktury pracy przewozowej, utrudnia uzyskanie trafnej prognozy zmiany. Stąd przy określeniu prognozy zmiany struktury pracy przewozowej zastosowano metody:

  • eksploatacyjną zmian strukturalnych, jakie miały miejsce od 1990r. do chwili obecnej,
  • założonej dynamiki zmiany rocznej, jako podstawy prognostycznej,
  • wzorca, który chce się zrealizować; wzorcem tym są struktury pracy przewozowej w krajach Unii Europejskiej.

Wyznaczono dwa warianty zmian struktury, sterowalny i zmienny. Wariant sterowalny zmiany struktury przewozów ładunków oznacza zwiększone oddziaływanie władzy publicznej, w celu utrzymania udziałów transportu kolejowego, wodnego śródlądowego i rurociągowego. Natomiast wariant drugi, przy mniejszym oddziaływaniu władzy publicznej, oznacza większy udział transportu samochodowego. Warianty te posłużyły do obliczenia prognozy pracy przewozowej dla poszczególnych rodzajów transportu. Podano je w tablicy 1. Dotyczą one wartości skrajnych: min-max. Dla 2020 r. wielkości średnie wynoszą: transport kolejowy – 45 mld tkm, transport samochodowy – 157,5 mld tkm, transport morski – 162 mld tkm i transport wodny śródlądowy i rurociągowy – 27,5 mld tkm, czyli razem około 392 mld tkm. Porównując otrzymane wyniki i prognozy struktury pracy przewozowej w Polsce, z prognozą struktury przewozowej w krajach Unii Europejskiej, stwierdzić należy, że struktura ta w naszym kraju upodabnia się do struktury europejskiej.

Zmiany w sektorze transportu

Zmiany w transporcie dotyczyły: zakresu działalności, struktury organizacyjnej oraz finansowej struktury kapitału i pochodnej od niej struktury własnościowej. Ponadto na zmiany w transporcie wpływa spełniana przez transport funkcja użyteczności publicznej. Zmianom w gospodarce, jakie się ujawniły po 1989 r., towarzyszyły intensywne zmiany w dynamice i w strukturze przewozów ładunków. Dynamika zmian przewozów ładunków wskazuje na wyraźne obniżenie transportochłonności. Spadek transportochłonności świadczy o właściwym kierunku tych zmian, czyli o racjonalizacji procesów gospodarowania. Przewozy ładunków transportem kolejowym w latach 1990-99 spadły: o ok. 34% w tonach i w tono-kilometrach.

Natomiast przewozy ładunków transportem samochodowym, po spadku w pierwszym okresie, ulegały zwiększeniu. Dynamika zmian przewozów ładunków w pozostałych gałęziach transportu była stabilna. Zaznaczyła się wyraźna tendencja spadku udziału transportu kolejowego w przewozach ładunków. Jednocześnie narastał udział w tych przewozach transportu samochodowego. Udział ten mierzony pracą przewozową, zwiększył się z 10% w 1989 r. do ponad 23% w 1999 r. Dla pozostałych gałęzi transportu, udziały nie uległy zasadniczo zmianom.

Dynamikę rocznych zmian w przewozach ładunków ogółem charakteryzuje z jednej strony znaczny spadek tych przewozów w okresie do 1994 r., następnie niewielki ich wzrost. W przewozach maleje udział przewozów wewnątrz-krajowych i przewozów zarobkowych. Odpowiednie udziały dla lat 1989 i 1999 wynoszą 92% i 88% oraz 60% i 49%. Generalnie można stwierdzić, że wielkość przewozów ustabilizowała się.

Nastąpił generalnie spadek wielkości przewozów pasażerskich, przy czym w ostatnim okresie wielkość przewozów stabilizuje się. Spadek wystąpił zarówno w transporcie autobusowym (53%) i kolejowym (51%). Ze zmian w strukturze przewozów pasażerskich wynika, że następuje stopniowe ograniczanie transportu kolejowego w obsłudze pasażerskiej. Kolej staje się coraz bardziej wyspecjalizowanym przewoźnikiem pasażerskim w przewozach dalekobieżnych z jednej strony i w przewozach lokalnych z drugiej.

W analizowanym okresie zaznaczył się wyraźnie spadek przewozów w transporcie zbiorowym osób (komunikacji publicznej). Natomiast wzrastały dynamicznie przewozy (przejazdy) transportem indywidualnym (o 177%). W następstwie nastąpiły zmiany, polegające na wzroście udziału transportu indywidualnego w obsłudze potrzeb ludności. Udział ten wzrósł między 1989 a 1999 rokiem o 17% licząc przejazdami i o 18% licząc pracą przewozową. Dynamika roczna zmian w przewozach pasażerów ogółem, łącznie z przejazdami samochodami osobowymi, charakteryzuje się ich spadkiem w okresie 1989 do 1993 roku, a następnie stabilizacją. Stabilizacja ta spowodowana jest narastającym udziałem w przewozach przejazdów samochodami osobowymi. Narastał udział w przewozach pasażerskich przejazdów wykonywanych motoryzacją indywidualną, który wzrósł z niecałych 9% w 1989 roku do ponad 22% w 1999 roku.

W wyniku zmian organizacyjno – technicznych nastąpiło znaczne obniżenie gotowości transportu do wykonania zadań obronnych (trakcja zastępcza i jej rozmieszczenie na sieci, punkty dezaktywacji taboru). Większość zakładów związanych z działalnością transportową utraciło zdolność formowania jednostek zmilitaryzowanych. Zmniejszeniu uległy rezerwy komunikacyjne. Zmiana podstawowego taboru spowodowała obniżenie zdolności transportowej (np. w lotnictwie – ewakuacja ciężko rannych na noszach).

Wyłączanie z eksploatacji odcinków linii kolejowych zmniejsza możliwość manewru przewozami, ogranicza dojazd do obiektów znaczenia obronnego i rozśrodkowania zasobów materiałowych.

Zmiany w poszczególnych gałęziach transportu

Zmiany zakresu działania transportu kolejowego wynikały głównie z potrzeby dostosowania tego transportu do wymogów gospodarki rynkowej. Polegały one na stopniowej rezygnacji z działalności gospodarczej, niezwiązanej bezpośrednio z przewozami. Pojawiły się też nowe rodzaje działalności gospodarczej, związane z rozszerzeniem oferty usługowej w przewozach. Dotyczyło to spedycji oraz pośrednictwa w świadczeniu usług przewozowych, wykonywanych innymi rodzajami transportu. Ze względu na spadek wielkości przewozów oraz potrzebę oddzielenia od transportu działalności nietransportowej, następowały zmiany organizacyjne.

Polegały one na uproszczeniu struktury organizacyjnej i zmniejszeniu znaczenia organizacji typu terytorialnego (okręgi, rejony) na rzecz organizacji rzeczowej. Zmiany te zmierzają do wyodrębnienia zarządu infrastrukturą kolejową, przewozami ładunków i przewozami pasażerów, a także do zmiany struktury własnościowej przedsiębiorstwa (komercjalizacja i prywatyzacja), gdyż do dnia dzisiejszego transport kolejowy był całkowicie w gestii Państwa (własność państwowa).

Duże zmiany wystąpiły w transporcie samochodowym. Spowodowane zostały wprowadzeniem swobody w wykonywaniu działalności gospodarczej w usługach przewozowych. W przewozach ładunków wprowadzono swobodny dostęp prywatnych przewoźników do rynku usług transportowych. Urynkowienie przewozów ładunków transportem samochodowym spowodowało, że są one rentowne. Jednocześnie, w przewozach ładunków coraz szerzej uczestniczą podmioty, które wykonując obok innej działalności przewozy nie prowadzą zarejestrowanej działalności gospodarczej przewozu. Transport ten wchodzi z jednej strony w sferę działania transportu kolejowego, z drugiej zaś strony jest wypychany z przewozów na krótsze odległości przez komunikację miejską i przez samochody osobowe. Zakres działania tego transportu ustabilizował się, ograniczając się głownie do skali regionalnej.

Utrwalił się monopol jednej organizacji – przedsiębiorstw PKS o statusie przedsiębiorstw państwowych, jednakże ich udział w rynku nieznacznie spada.

Nastąpiły też zmiany w drogownictwie. Dokonana została prawie pełna prywatyzacja zaplecza technicznego drogownictwa, wraz z jej oddzieleniem od administracji drogowej.

Zmalał znacznie potencjał wykonawczy tego zaplecza, co było spowodowane wielokrotnym spadkiem nakładów na drogi. Nie wystąpiły istotne zmiany w sieci dróg. Przyrost ogólnej długości dróg był znikomy, a ich stan techniczny pogorszył się. Zwiększyło się znacznie obciążenie dróg ruchem. Przeciętna liczba pojazdów na 1 km drogi wzrosła w latach 1989 – 1999 o ok. 33%.

W transporcie lotniczym na skutek polityki stopniowej liberalizacji przewozów lotniczych w roku 1999 wystąpiła równowaga w przewozach zagranicznych LOT-u (49,8%) i przewoźników obcych (50,2%). Przewozy pasażerskie od poziomu 1,8 mln pasażerów w roku 1990 wzrosły do około 3,4 mln pasażerów w roku 1999. Początkowo spadkowi przewozów w latach 1990-1991 towarzyszyło obniżenie wielkości ruchu na lotniskach do poziomu 55 % w stosunku do roku 1989, a następnie jego wyraźne ożywienie.

Zmiany w transporcie morskim należy rozpatrywać odrębnie w stosunku do żeglugi morskiej i do portów morskich. Przewozy ładunków żeglugą morską zmieniały się w badanym okresie inaczej niż przewozy w transporcie lądowym. Wynika to z faktu dużego udziału w żegludze morskiej przewozów między obcymi portami. Przewozy zagraniczne żeglugi morskiej spowodowały, że w dynamice rocznych zmian, z wyjątkiem jednego roku 1993, nie było istotnych wahań. Drugą cechą zmian, poza internacjonalizacją żeglugi, była zmiana geograficznego zasięgu działania – zmalał udział przewozów oceanicznych. Zmieniała się też struktura rodzajowa przewozów. Nieznacznie zwiększył się udział przewozów regularnych. Spadły w tym okresie liczba i tonaż statków. Spadły w tym okresie liczba i tonaż statków z 247 statków ( 4,2 mln DWT) w 1990 r. do 128 statków (2,5 mln DWT) w 2000 r. Pogorszyła się również struktura wiekowa tonażu. Liczba statków w wieku powyżej 20 lat wzrosła z 41 statków w 1990 r. do 59 statków w 2000 r.

Trwa proces regresu morskiej floty handlowej, spowodowany brakiem dostatecznej rentowności wynikającej z niedostosowania warunków działania polskich przedsiębiorstw armatorskich do warunków istniejących w krajach OECD i UE.

W portach morskich rozpoczęły się procesy restrukturyzacji. Polegają one na oddzieleniu zarządzania infrastrukturą portową od zarządzania działalnością eksploatacyjną portów. Następuje stopniowe dostosowywanie potencjału przeładunkowego portów morskich do zmian w strukturze ładunków przewożonych transportem morskim w relacji z polskimi portami, szczególnie widoczny jest spadek przeładunków ładunków masowych oraz wzrost obrotów drobnicowych, w tym kontenerów”.

W transporcie wodnym śródlądowym ukształtowała się nowa struktura przewozów. Dominują w niej ładunki masowe, tj. piasek, żwir i węgiel kamienny. Powoli rośnie również udział produktów przetworzonych, zwłaszcza metalowych. Główną przyczyną ograniczającą rozwój tej gałęzi transportu jest zły stan infrastruktury dróg wodnych. Obecnie najwięcej przewozów odbywa się na Odrze. Znaczenie gospodarcze mają również przewozy w rejonie dolnej Wisły, Kanału Bydgoskiego, w rejonie Elbląga oraz Zalewu Wiślanego. Jako korzystne należy uznać obecność polskiej floty śródlądowej na drogach wodnych Europy Zachodniej.

Zmienił się udział komunikacji miejskiej w obsłudze ruchliwości komunikacyjnej ludności. Udział ten zmniejsza się, choć w niektórych miastach można mówić o stabilizacji na poziomie 60-75% udziału w ruchach niepieszych, co w porównaniu do miast UE jest wskaźnikiem bardzo wysokim. Malała również liczba miejsc w pojazdach (podaż usług). Ze względu na malejące przewozy, obniżyło się 1999 roku obciążenie miejsca w pojazdach. Podstawową cechą zmiany organizacyjnej jest jej rozproszenie, dostosowane do skali miasta czy gminy.