Dyplomacja w XIX wieku: od rewolucji do kongresów

Wiek XIX w dyplomacji rozpoczęty został dyplomacją rewolucji francuskiej. Głównym celem polityki zagranicznej i działalności dyplomatycznej rewolucji francuskiej była ochrona przemian rewolucyjnych przed interwencją zagraniczną i utrwalenie władzy burżuazji poprzez odpowiednie sojusze i porozumienia. W tym kierunku zmierzała dyplomacja Francji, szukając sojuszników zarówno wśród państw mniejszych, niezadowolonych z władztwa wielkich mocarstw absolutystycznych, jak również wśród niektórych mocarstw zainteresowanych w osłabieniu Anglii. Rewolucyjna Francja apelowała jednak równocześnie do ludów i narodów o poparcie i obalenie władzy monarchów. Kolejne przemiany grup rządzących w burżuazyjnej Francji znajdowały również swój wyraz w polityce zagranicznej i próbach szukania sojuszy. Powodzenia wojenne na kontynencie europejskim sprawiały, że coraz częściej sięgano do siły oręża, co z kolei powodowało powstawanie silniejszych sojuszy państw reakcyjnych, obawiających się zarówno szerzenia idei rewolucyjnych, jak również ekspansji terytorialnej Francji w Europie i poza Europą. Przyczyną upadku Napoleona I było uwikłanie się w konflikt z siłami przewyższającymi znacznie możliwości Francji. Dążąc do podporządkowania całej Europy burżuazji francuskiej, Napoleon ściągnął przeciwko sobie potrójną opozycję uprzemysłowionej Anglii, europejskich ruchów narodowo-wyzwoleńczych, wreszcie sojusz wszystkich państw europejskiej reakcji feudalnej i monarchicznej¹.

Po upadku Napoleona I zwycięzcy zebrali się w 1815 r. w Wiedniu, aby naradzić się nad zorganizowaniem nowego europejskiego porządku politycznego na gruzach rozbitego imperium napoleońskiego². Zebranie to przeszło do historii pod nazwą Kongresu Wiedeńskiego. Ta konferencja międzynarodowa stworzyła podwaliny pod system międzynarodowy, który z mniejszymi lub większymi zmianami utrzymał się niemalże do końca XIX w. Właściwie klęskę Napoleona formalnie przypieczętował już układ paryski z 1814 r., w którym cesarz zrzekł się tronu w imieniu własnym, i swych następców i przyjął wygnanie na Elbę³.

Kongres Wiedeński (1814-1815) otworzył dziesięcioletni okres w stosunkach międzynarodowych, który przeszedł do historii pod nazwą epoki kongresów. Właściwa epoka konferencji międzynarodowych zaczęła się już od Kongresów Westfalskich w Osnabruck i Minister (1642-1648), które zakończyły wojnę trzydziestoletnią i zapoczątkowały w Europie nowy porządek. Porządek ten przetrwał aż do wybuchu rewolucji francuskiej. Kongres Westfalski nie był jednak konferencją ogólnoeuropejską, gdyż zabrakło na nim Polski, Rosji, Anglii i Danii. Pierwszym natomiast świeckim zjazdem, który zgromadził przedstawicieli niemalże całej Europy chrześcijańskiej, był dopiero Kongres Wiedeński 1815 r., który trwał z przerwami od września 1814 do czerwca 1815 r.

Celem Kongresu Wiedeńskiego, tak jak większości konferencji międzynarodowych zwoływanych po zakończeniu wojen, było ustalenie nowego porządku prawnego odpowiadającego zwykle interesom zwycięzców. Z natury więc rzeczy na konferencjach takich wyłaniała się grupa mocarstw zwycięskich, które starały się narzucić swą wolę nie tylko państwom zwyciężonym, ale nawet państwom neutralnym. Rezultatem tego był brak równości między uczestnikami.

Na Kongresie Wiedeńskim aż do końca marca 1815 r. główne obrady toczyły się wyłącznie w gronie ośmiu sygnatariuszy traktatu paryskiego z 30 maja 1814 r. pod przewodnictwem Metternicha. Główne sprawy terytorialne były jednak pozostaw wionę decyzji wielkich mocarstw. Od stycznia 1815 r. aż do końca Kongresu przekazywano różne sprawy komitetom. Tak więc np. sprawy niemieckie były przedmiotem obrad komitetu złożonego z przedstawicieli pięciu wielkich mocarstw, czyli tzw. Pentarchii; sprawy Szwajcarii oraz Saksonii dyskutowano w komitecie złożonym z przedstawicieli Wielkiej Czwórki. Ponadto powołano specjalne komitety merytoryczne do spraw handlu niewolnikami, żeglugi na rzekach międzynarodowych, procedury dyplomatycznej itd.

Wyniki obrad Kongresu Wiedeńskiego zostały ujęte w formę 121 artykułów i 17 aneksów Aktu Generalnego, przyjętego przez wielkie mocarstwa. Sygnatariuszami Aktu miało być tylko osiem głównych mocarstw, jednakże artykuł 119 zapraszał również inne państwa do przystąpienia. Spośród ośmiu głównych uczestników, Hiszpania odmówiła jednak podpisu, motywując to nierównym potraktowaniem państw podpisujących.

Akt Generalny Kongresu Wiedeńskiego został podpisany na kilka dni przed Waterloo 15 czerwca 1815 r. Kongres ten był pierwszą od Kongresu Westfalskiego konferencją międzynarodową, której celem było nie tylko ustalenie warunków i zawarcie pokoju, ale również generalne uporządkowanie spraw politycznych całego kontynentu europejskiego.

Kongres Wiedeński oparł swe decyzje na zasadzie legitymizmu, nie licząc się z nowymi stosunkami społecznymi i gospodarczymi i ignorując rewolucyjne wydarzenia i ruchy narodowe ostatniego 25-lecia. Stworzył przeto sztuczny porządek oparty na sile i zgodności interesów wielkich mocarstw, które stanęły na straży tego systemu, widząc w nim zaporę przeciwko wszelkim przemianom w Europie⁴.

Jedna ze znamiennych cech Kongresu Wiedeńskiego było podjęcie przez niego działalności prawotwórczej na skalę międzynarodową. Na Kongresie tym przyjęto szereg przepisów m. in. o rzekach międzynarodowych, o zakazie handlu niewolnikami itp. Ustalono również rangi i klasy przedstawicieli dyplomatycznych.

Początkowo nie rozróżniano klas ani rang pośród przedstawicieli dyplomatycznych. Dopiero w połowie XVII w. gdy po Kongresie Westfalskim coraz powszechniejsze stały się stałe legacje, wprowadzono dwie klasy przedstawicieli dyplomatycznych – nadzwyczajnych, zwanych ambasadorami (legati majores, primi ordinis) i zwykłych, zwanych rezydentami (residentes, legati minores)⁵.

Te zwyczajowe zasady nie miały jednak obowiązującego powszechnego charakteru. W celu uniknięcia więc powtarzających się i niekiedy groźnych w politycznych skutkach sporów prestiżowych o pierwszeństwo, uczestnicy Kongresu Wiedeńskiego podpisali 19 marca 1815 r. regulamin będący siedemnastym załącznikiem do Aktu Generalnego Kongresu.

Kongres Wiedeński był ważną platformą dla wymiany poglądów na sprawy polityki międzynarodowej. Przyjął on też pewne istotne postanowienia.

Decyzje Kongresu Wiedeńskiego zmierzały do wyeliminowania zalążków przyszłego zarzewia wojennego z punktu widzenia stosunków między wielkimi mocarstwami. Decyzje wiedeńskie nie zawierały bowiem jaskrawych naruszeń interesów ówczesnych głównych mocarstw i klas rządzących nimi. Odnosi się to nawet częściowo do pokonanych, którym wyniki Kongresu Wiedeńskiego nie dawały żadnych podstaw formalnych do chęci odwetu czy rewizjonizmu. Nie oznacza to jednak bynajmniej, że w systemie wiedeńskim brak było sprzeczności pewnych interesów. Istniały one i niekiedy były nawet głębokie i poważne. Do takich należały słuszne oraz nieuzasadnione pretensje terytorialne, dotknięte ambicje narodowe, dynastyczne a nawet osobiste, zawiści i spory dynastyczne itp. Niemniej w ostatecznym wyniku wszyscy zainteresowani wychodzili z założenia, że więcej korzyści osiągną z utrzymania systemu międzynarodowego powstałego na Kongresie Wiedeńskim, aniżeli z jego podkopywania, osłabiania, czy prób obalenia, których wynik w pełnej rewolucyjnych ruchów Europie był zawsze niepewny.

Na Kongresie Wiedeńskim wystąpiła po raz pierwszy wyraźnie grupa wielkich mocarstw, uzurpujących sobie samozwańczo kompetencje czynnika kierowniczego i decydującego. Wynikiem tych tendencji było wyłonienie się po Kongresie Wiedeńskim tworu dyplomatycznego, który przeszedł do historii pod nazwą „Świętego Przymierza". Powstało ono w wyniku przekonania zwycięzców, że najlepszym sposobem zapewnienia pokoju i utrwalenia zdobyczy wygranej wojny będzie powojenny sojusz i ścisła współpraca zwycięskich mocarstw.

W działalności politycznej Świętego Przymierza można wyróżnić dwa okresy. Pierwszy, podczas którego alians ten funkcjonował w całej pełni, trwał zaledwie siedem lat, tj. od chwili jego powołania we wrześniu 1815 r. do końca 1822 r. Drugi okres Świętego Przymierza otwiera ostatnia jego pomyślna akcja polityczna, gdy w 1823 r. jego członkowie zorganizowali zbrojną interwencję w Hiszpanii⁶.

W ciągu następnych dziesięciu lat Pentarchia sprawowała niepodzielne kierownictwo sprawami europejskimi w oparciu o reakcyjną zasadę legitymizmu i stosując systematycznie interwencję w przypadku, gdy w którymś kraju ruchy rewolucyjne zaczynały brać górę. Okres ten zaznaczył się jednocześnie ożywioną działalnością dyplomatyczną, co wyraziło się m. in. w organizowaniu licznych konferencji międzynarodowych. Okres ten zyskał sobie nawet w historii dyplomacji miano „epoki kongresów".

Odbyło się w tym czasie sześć ważnych kongresów: w Akwizgranie w 1818 r., w Karisbadzie w 1819 r., w Wiedniu w 1819 r., w Opawie w 1820 r., w Lublanie w 1821 r. i w Weronie w 1822 r.

Na pierwszym i ostatnim z nich przyjęto szereg decyzji istotnych dla kodyfikacji prawa dyplomatycznego. Na Kongresie Akwizgrańskim uzupełniono Regulamin Wiedeński z 1815 r. wprowadzając nową trzecią klasę przedstawicieli dyplomatycznych, tzw. ministrów rezydentów. Ponadto na Kongresie Akwizgrańskim oficjalnie dopuszczono Francję do przymierza europejskiego⁷.

Rozpadnięcie się po roku 1856 Świętego Przymierza pociągnęło z kolei za sobą unicestwienie porządku wiedeńskiego z 1815 r. na obszarze Włoch i Niemiec. Pod naporem ruchów narodowych oraz walk zwycięskich przeciwko interwencji doszło do zjednoczenia Włoch i Niemiec oraz do uzyskania autonomii przez Węgry.

Najmocniejszym jednak czynnikiem, który utrzymywał w zgodzie uczestników Świętego Przymierza nawet po jego rozpadnięciu się, był ich paniczny strach przed republikańską rewolucją oraz powstawaniem państw 'narodowych i wspólna nienawiść do wszelkich zmian systemu społecznego. To właśnie przez długi czas dominowało ponad wszystkimi sprzecznościami dzielącymi Austrię, Prusy i Rosję.

Niezwykle szerokie były plany polityczne dyplomacji brytyjskiej, która zamierzała wykorzystać rosyjsko-turecki konflikt zbrojny, w celu zasadniczego zreorganizowania porządku europejskiego. Plany te można by sprowadzić do następujących punktów: Wyspy Alandzkie oraz Finlandia powinny przypaść Szwecji (na którą liczono jako na potencjalnego sojusznika w wojnie z Rosją), Królestwo Polskie należy organizować jako państwo buforowe między Rosją a Niemcami (nie Prusami, ale Niemcami), Mołdawię i Wołoszczyznę należy przekazać Austrii, która w zamian ma oddać Lombardię i Wenecję Królestwu Sardynii; Krym i Kaukaz należy oderwać od Rosji i oddać Turcji, z tym, że z części Kaukazu Palmerston zamierzał utworzyć niepodległe państwo pod nazwą „Czerkiesji", związanej z sułtanem więzami lennymi.

Zwołany w celu zlikwidowania skutków wojny krymskiej Kongres Paryski (25 II-30 III 1856 r.) miał odmienny charakter niż wszystkie poprzednie, a zwłaszcza niż Kongres Wiedeński. Zwycięska koalicja narzuciła wprawdzie Rosji ciężkie warunki pokoju, jednak dyplomacja rosyjska bardzo zręcznie unieszkodliwiła w znacznej mierze zneutralizowanie Morza Czarnego przez to, że w uchwalonej na tym samym kongresie Deklaracji Morskiej położyła tamę nieograniczonemu dotąd władztwu Wielkiej Brytanii na morzach w czasie wojny. Te decyzje przetrwały do dzisiaj, podczas gdy ograniczenie suwerenności Rosji na Morzu Czarnym przetrwało tylko do 1871 r. Wyniki Kongresu Paryskiego zostały zawarte w aktach międzynarodowych o różnym charakterze i znaczeniu.

Wojna krymska i Kongres Paryski z 1856 r. unicestwiły ostatecznie system polityczny Kongresu Wiedeńskiego i powołane na nim Święte Przymierze, zastępując je zasadą Koncertu Europejskiego, czyli współpracy krajów europejskich opartej na równowadze sił państw wielkich i średnich. Ten też okres do wybuchu wojny światowej w 1914 r. nosi nazwę okresu równowagi.

Polityczne rozczłonkowanie Niemiec stało się poważną przeszkodą dla gospodarczych ambicji niemieckiej burżuazji, prężnie rozwijającej przemysł tego kraju. Związek Celny (Zollverein) okazał się nie wystarczającą namiastką jedności kraju, którego rozwijająca się gospodarka dusiła się tłumiona sztucznie narzuconymi granicami wewnętrznymi. Na tej bazie rozwinął swą zręczną politykę zjednoczeniową Bismarck, opierając ją na sile i potędze Prus⁸.