Postępowanie dowodowe należy do najważniejszych etapów postępowania administracyjnego, ponieważ właśnie w jego toku organ administracji publicznej ustala stan faktyczny, który następnie stanowi podstawę zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego i wydania decyzji. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie jest możliwe bez wcześniejszego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Celem postępowania dowodowego jest zatem uzyskanie możliwie pełnego i zgodnego z rzeczywistością obrazu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Dopiero na tej podstawie organ może dokonać właściwej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego i określić prawa lub obowiązki strony.
Znaczenie tego etapu postępowania wynika przede wszystkim z zasady prawdy obiektywnej. Organ administracji nie może ograniczyć swojej aktywności do przyjęcia twierdzeń przedstawionych przez strony, lecz powinien podejmować takie działania, które pozwolą na dokładne wyjaśnienie rzeczywistego stanu sprawy. Wymaga to niejednokrotnie przeprowadzenia wielu różnorodnych dowodów, porównania ich wyników oraz wyjaśnienia pojawiających się pomiędzy nimi rozbieżności. Organ powinien uwzględnić zarówno okoliczności przemawiające na korzyść strony, jak również te, które mogą prowadzić do rozstrzygnięcia dla niej niekorzystnego. Obiektywizm w postępowaniu dowodowym oznacza bowiem zakaz jednostronnego traktowania zgromadzonego materiału oraz konieczność dokonywania jego oceny bez przyjmowania z góry określonego rezultatu postępowania.
Przepisy regulujące postępowanie dowodowe tworzą rozbudowany system służący ustaleniu prawdy materialnej, jednak nie wszystkie rozwiązania ustawowe są wolne od wątpliwości. Szczególne problemy interpretacyjne powstają w związku z przepisami dotyczącymi rozprawy administracyjnej. B. Adamiak zwraca uwagę między innymi na regulację art. 89§2, wskazując na trudność w ustaleniu, czy określone w tym przepisie przesłanki nakładające na organ obowiązek przeprowadzenia rozprawy powinny występować łącznie, czy też każda z nich może samodzielnie uzasadniać zastosowanie tej formy postępowania wyjaśniającego. Problem ten nie ma wyłącznie charakteru teoretycznego, ponieważ sposób interpretacji przepisu wpływa bezpośrednio na zakres obowiązków organu prowadzącego postępowanie.
Dodatkowe zastrzeżenia budzi wskazanie celu wychowawczego jako jednej z okoliczności przemawiających za przeprowadzeniem rozprawy. B. Adamiak zauważa, że o rzeczywistym celu wychowawczym można byłoby mówić przede wszystkim wówczas, gdy organ administracji orzeka o zastosowaniu sankcji za delikt administracyjny albo decyduje o cofnięciu określonego uprawnienia w związku z niewłaściwym sposobem jego wykonywania. W takich sytuacjach rozstrzygnięcie może pośrednio oddziaływać na zachowanie jednostki i skłaniać ją do przestrzegania obowiązujących norm. Znacznie trudniej jednak przypisać postępowaniu administracyjnemu funkcję wychowawczą rozumianą podobnie jak w postępowaniu karnym.
Istotną różnicą jest przede wszystkim ograniczona jawność postępowania administracyjnego. Rozprawa administracyjna nie ma charakteru publicznego w takim znaczeniu, jakie właściwe jest rozprawom sądowym. W konsekwencji jej oddziaływanie nie jest skierowane do szerokiego kręgu odbiorców i trudno wiązać ją z realizacją prewencji ogólnej. W. Dawidowicz wskazuje, że zamknięty charakter rozprawy administracyjnej zasadniczo wyklucza możliwość przypisywania jej funkcji wychowawczej w takim rozumieniu, w jakim funkcja ta występuje na przykład w postępowaniu karnym. Prowadzi to do wniosku, że wskazanie przez ustawodawcę celu wychowawczego jako jednej z przesłanek przeprowadzenia rozprawy nie jest rozwiązaniem dostatecznie precyzyjnym i może powodować trudności przy jego praktycznym stosowaniu.
Krytycznie oceniane jest również rozwiązanie przyjęte w art. 90§3, które dotyczy udziału w rozprawie określonych jednostek organizacyjnych oraz osób mających w sprawie interes faktyczny. Regulacja ta rozszerza krąg uczestników rozprawy o podmioty, które nie zawsze posiadają status strony, a tym samym nie mają legitymacji procesowej wynikającej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W. Dawidowicz zwraca uwagę na niejasność podstawy interesu, który miałby uzasadniać dopuszczenie takich podmiotów do udziału w rozprawie. Jeżeli interes ten nie znajduje oparcia w normie prawa materialnego, powstaje pytanie o zgodność takiego rozwiązania z konstrukcją procesową przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego.
Dodatkowe problemy wynikają z niejednolitej terminologii zastosowanej w art. 90§3. Przepis posługuje się określeniami wskazującymi zarówno na zawiadomienie, jak i wezwanie określonych podmiotów do udziału w rozprawie, mimo że pojęcia te nie są tożsame. Zawiadomienie ma przede wszystkim charakter informacyjny, podczas gdy wezwanie wiąże się z obowiązkiem określonego zachowania się adresata. B. Adamiak wskazuje w związku z tym na wewnętrzną niespójność omawianego rozwiązania. Brak jednoznaczności w tym zakresie może powodować problemy praktyczne, ponieważ od przyjętej formy działania organu zależą zarówno obowiązki uczestnika postępowania, jak i ewentualne konsekwencje jego niestawiennictwa.
Wątpliwości te pokazują, że przepisy dotyczące rozprawy wymagają szczególnie starannej interpretacji. Rozprawa jest bowiem najbardziej rozbudowaną formą postępowania wyjaśniającego i stwarza możliwość skoncentrowania w jednym miejscu i czasie wielu czynności dowodowych. W jej toku mogą być przesłuchiwane strony i świadkowie, przedstawiane opinie biegłych, przeprowadzane inne dowody, a uczestnicy postępowania mają możliwość bezpośredniego odnoszenia się do zgromadzonego materiału. Rozprawa pozwala więc na skonfrontowanie odmiennych stanowisk i wyjaśnienie sprzeczności, których usunięcie w postępowaniu prowadzonym wyłącznie w formie pisemnej mogłoby być znacznie trudniejsze.
Jednocześnie właśnie podczas rozprawy szczególnie wyraźnie ujawniają się podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dotyczy to przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej, zasady czynnego udziału strony, zasady przekonywania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Umożliwienie stronie aktywnego uczestniczenia w przeprowadzaniu dowodów pozwala nie tylko na ochronę jej interesów procesowych, ale również sprzyja dokładniejszemu ustaleniu okoliczności sprawy. Strona może bowiem wskazać fakty lub dowody, które nie były wcześniej znane organowi, zakwestionować wiarygodność określonego środka dowodowego albo zwrócić uwagę na sprzeczności występujące w zebranym materiale.
Prawo strony do aktywnego udziału w postępowaniu nie oznacza jednak przeniesienia na nią obowiązku ustalenia stanu faktycznego. W modelu postępowania administracyjnego to organ prowadzący sprawę odpowiada za zgromadzenie materiału wystarczającego do wydania zgodnej z prawem decyzji. Nie może on uzasadniać braków postępowania dowodowego wyłącznie bierną postawą strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy istotne okoliczności mogą zostać wyjaśnione z urzędu. Aktywność strony i aktywność organu wzajemnie się uzupełniają, ale odpowiedzialność za prawidłowy przebieg postępowania pozostaje po stronie organu administracji publicznej.
Istotnym elementem prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego jest także ocena zgromadzonych dowodów. Sam fakt ich zebrania nie prowadzi jeszcze automatycznie do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ powinien ustalić wiarygodność poszczególnych dowodów, ich wzajemne powiązania oraz znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Szczególnego znaczenia nabiera to wówczas, gdy poszczególne dowody pozostają ze sobą w sprzeczności. W takim przypadku niedopuszczalne jest przyjęcie jednego z nich bez wyjaśnienia, dlaczego właśnie temu dowodowi organ dał wiarę, a pozostałe uznał za mniej przekonujące.
Swobodna ocena dowodów nie oznacza dowolności działania organu. Każdy wniosek dotyczący stanu faktycznego powinien wynikać ze zgromadzonego materiału i znajdować racjonalne uzasadnienie. Organ powinien przedstawić tok rozumowania umożliwiający ustalenie, dlaczego określone fakty zostały uznane za udowodnione, inne zaś nie znalazły dostatecznego potwierdzenia. Ma to szczególne znaczenie z punktu widzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie powinno bowiem umożliwić stronie zrozumienie zarówno podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również sposobu, w jaki organ ocenił zebrany materiał dowodowy.
Nieprawidłowości popełnione w toku postępowania dowodowego należą do najpoważniejszych uchybień proceduralnych, ponieważ mogą bezpośrednio wpływać na treść decyzji. Jeżeli organ pominie istotny dowód, nie wyjaśni ważnej okoliczności lub oprze rozstrzygnięcie na materiale niepełnym, istnieje ryzyko zastosowania normy prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego. Nawet prawidłowo zinterpretowany przepis prawa materialnego nie może w takim przypadku doprowadzić do prawidłowego rozstrzygnięcia, ponieważ podstawą jego zastosowania są nieprawidłowe ustalenia faktyczne.
Z tego względu kontrola sądowoadministracyjna obejmuje również ocenę sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji. Decyzje wydane po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obarczonego istotnymi wadami mogą zostać uchylone przez sąd administracyjny. Nie oznacza to przy tym, że sąd przejmuje rolę organu administracyjnego i samodzielnie ustala wszystkie okoliczności sprawy. Kontrola sądu służy przede wszystkim sprawdzeniu, czy organ zebrał niezbędny materiał, prawidłowo go rozpatrzył i czy wyprowadzone z niego wnioski znajdują dostateczne uzasadnienie.
Właściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego ma także istotne znaczenie dla trwałości decyzji administracyjnej. Im dokładniej zostanie wyjaśniony stan faktyczny przed jej wydaniem, tym mniejsze jest ryzyko skutecznego zakwestionowania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym lub przed sądem administracyjnym. Staranność organu na etapie postępowania wyjaśniającego powinna być więc postrzegana nie tylko jako realizacja obowiązków procesowych, ale również jako sposób zapobiegania późniejszym sporom, uchylaniu decyzji oraz konieczności ponownego prowadzenia sprawy.
Postępowanie dowodowe ma ponadto istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Decyzja administracyjna może wpływać na sytuację prawną obywatela w bardzo szerokim zakresie, dotycząc między innymi jego uprawnień, obowiązków, działalności gospodarczej, prawa do korzystania z określonych świadczeń czy możliwości wykonywania określonej działalności. Z tego względu jednostka powinna mieć gwarancję, że rozstrzygnięcie odnoszące się do jej sytuacji nie zostanie oparte na przypuszczeniach, niepełnych danych lub jednostronnej ocenie okoliczności. Wymóg rzetelnego postępowania dowodowego stanowi w tym znaczeniu jedną z podstawowych gwarancji procesowych chroniących stronę przed arbitralnością administracji.
Nie można również pominąć znaczenia jakości postępowania dowodowego dla społecznego odbioru administracji publicznej. Strona, która ma możliwość przedstawienia swojego stanowiska, zgłoszenia dowodów oraz zapoznania się z materiałem sprawy, może łatwiej zaakceptować wydane rozstrzygnięcie, nawet jeżeli jest ono dla niej niekorzystne. Szczególne znaczenie ma przy tym takie uzasadnienie decyzji, które pokazuje, że wszystkie istotne argumenty strony zostały rzeczywiście przeanalizowane. Rzetelność postępowania wzmacnia zatem zaufanie do organów administracji i potwierdza, że ingerencja w sytuację prawną jednostki odbywa się według określonych prawem zasad.
Przeprowadzona analiza pozwala stwierdzić, że przepisy dotyczące postępowania dowodowego tworzą jeden z najważniejszych mechanizmów gwarantujących prawidłowe stosowanie prawa administracyjnego. Ich znaczenie nie ogranicza się wyłącznie do technicznego uregulowania sposobu przeprowadzania poszczególnych dowodów. Określają one również standard działania organu, wyznaczając zakres jego obowiązków związanych z ustalaniem faktów, zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wyjaśnieniem podstaw wydawanego rozstrzygnięcia.
W praktyce właśnie etap postępowania wyjaśniającego często przesądza o jakości całego postępowania administracyjnego. Jeżeli stan faktyczny zostanie ustalony w sposób dokładny i bezstronny, a wszystkie dowody zostaną poddane wszechstronnej ocenie, powstają warunki do wydania decyzji odpowiadającej zarówno przepisom prawa materialnego, jak i wymogom proceduralnym. Jeżeli natomiast postępowanie dowodowe zostanie przeprowadzone powierzchownie, późniejsze prawidłowe zastosowanie prawa staje się bardzo utrudnione, a niekiedy wręcz niemożliwe.
Ostatecznie należy więc uznać, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe stanowi fundament zgodnego z prawem rozstrzygania spraw administracyjnych. Od jego jakości zależy nie tylko treść konkretnej decyzji, lecz także stopień realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Szczególne znaczenie mają tutaj zasada prawdy obiektywnej, obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zapewnienie stronie możliwości czynnego uczestnictwa w procesie wyjaśniania sprawy. Pomimo występujących w niektórych regulacjach wątpliwości interpretacyjnych podstawowy cel postępowania dowodowego pozostaje jednoznaczny: stworzenie takich podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, aby decyzja administracyjna była rezultatem rzetelnie ustalonego stanu rzeczy, a nie domniemań lub niepełnej oceny materiału sprawy. Właśnie dlatego uchybienia w tym zakresie należą do najistotniejszych wad postępowania i mogą prowadzić do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy albo sąd administracyjny.
